การปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ...นัยต่อนโยบายการเงินของไทย


ศูนย์วิจัยกสิกรไทย รายงาน ในการหารือร่วมกับรัฐมนตรีคลังเมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2554 ในเบื้องต้น คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) เตรียมที่จะปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อเพื่อเป็นแนวทางสำหรับการดำเนินนโยบายการเงินในปี 2555 มาเป็นการกำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อทั่วไป (Headline Inflation) ไว้ที่ร้อยละ 3.0 (เฉลี่ยทั้งปี และ +/- ร้อยละ 1.5) หรือมีกรอบความเคลื่อนไหวระหว่างร้อยละ 1.5-4.5 จากปัจจุบันที่กำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (Core Inflation) ไว้ที่ร้อยละ 0.5-3.0 (เฉลี่ยรายไตรมาส) ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้สรุปกระบวนการถัดจากนี้ และนัยจากการดำเนินการดังกล่nาวต่อทิศทางนโยบายการเงินของทางการไทยในปี 2555 ดังนี้


อัตราเงินเฟ้อทั่วไป คือ การเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคาผู้บริโภคเปรียบเทียบระหว่างสองช่วงเวลา อาทิ เดือนนี้เทียบกับเดือนก่อน และ/หรือ เดือนนี้เทียบกับเดือนเดียวกันปีก่อน โดยดัชนีราคาผู้บริโภคจะครอบคลุมราคาสินค้าทั้งหมวดอาหารและเครื่องดื่ม อาทิ ข้าว แป้ง และผลิตภัณฑ์จากแป้ง เนื้อสัตว์ ผักและผลไม้ รวมถึงอาหารสำเร็จรูป (คิดเป็นน้ำหนักประมาณร้อยละ 33 ของทุกรายการ) และหมวดอื่นๆ ที่ไม่ใช่อาหารและเครื่องดื่ม อันรวมถึงหมวดเคหสถาน หมวดพาหนะ การขนส่ง และการสื่อสาร หมวดเครื่องนุ่งห่มและรองเท้า หมวดการตรวจรักษาและบริการส่วนบุคคล หมวดการบันเทิงการอ่าน การศึกษา และการศาสนา ตลอดจนหมวดยาสูบและเครื่องดื่มมีแอลกอฮอล์ (มีน้ำหนักประมาณร้อยละ 67 ของทุกรายการ)

อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน คือ การเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคาผู้บริโภคพื้นฐาน ซึ่งหมายถึงดัชนีราคาผู้บริโภคทั่วไปที่หักรายการสินค้าในกลุ่มอาหารสดและสินค้ากลุ่มพลังงานออกไป

การทบทวนกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อเป็นไปตามขั้นตอนทางกฎหมาย
โดยภายใต้กฎหมายพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 (มาตรา 28/8) ระบุว่า ภายในเดือนธันวาคมของทุกปี ให้ กนง.จัดทำเป้าหมายของนโยบายการเงินของปีถัดไป เพื่อเป็นแนวทางให้แก่รัฐ และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในการดำเนินการใดๆ เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพด้านราคา โดยทำความตกลงร่วมกับรัฐมนตรี ซึ่งกระบวนการถัดจากนี้นั้น รัฐมนตรีจะเสนอเป้าหมายของนโยบายการเงินที่ได้ทำความตกลงร่วมนั้นต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อพิจารณาอนุมัติ และเมื่อได้รับอนุมัติจาก ครม.แล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ย้อนอดีตกว่า 10 ปีของการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ
ย้อนกลับไปกว่า 10 ปีจากจุดเริ่มต้นของการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในเดือนพฤษภาคม 2543 มาจนกระทั่งปัจจุบัน อาจกล่าวได้ว่า มีการเปลี่ยนแปลงหรือเหตุการณ์ที่สำคัญเกิดขึ้น 3 ประการ ได้แก่

1)การเปลี่ยนอัตราดอกเบี้ยนโยบาย จากอัตราดอกเบี้ยตลาดซื้อคืนพันธบัตร ธปท. ระยะ 14 วัน มาเป็นอัตราดอกเบี้ยธุรกรรมซื้อคืนพันธบัตรแบบทวิภาคี ระยะ 1 วัน ตั้งแต่เดือนมกราคม 2550 สอดคล้องกับการปิดตลาดซื้อคืนพันธบัตร ธปท. และเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการส่งผ่านการดำเนินนโยบายการเงินไปสู่อัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงิน

2)การปรับกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานให้แคบลง จากร้อยละ 0-3.5 ในปี 2543 ถึงปี 2551 มาเป็นร้อยละ 0.5-3.0 ตั้งแต่ปี 2552 จนถึงปัจจุบัน โดยการปรับขอบล่างให้สูงกว่าศูนย์ เป็นการดำเนินการเพื่อลดโอกาสของการเกิดภาวะเงินฝืด ขณะเดียวกันก็ปรับขอบบนลงให้เท่ากับที่ปรับขอบล่างขึ้น เพื่อส่งสัญญาณว่าจุดยืนของนโยบายการเงินไม่ได้เปลี่ยนแปลง


3)การเคลื่อนไหวออกนอกช่วงเป้าหมายของอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานในไตรมาสที่ 2 และ 3 ของปี 2552 อันเป็นผลมาจากการชะลอตัวลงอย่างรุนแรงของเศรษฐกิจโลก การดำเนินมาตรการเพื่อลดค่าครองชีพของรัฐบาลที่มุ่งเน้นช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย รวมถึงมาตรการเรียนฟรี 15 ปี ตลอดจน ผลจากการลดลงอย่างรวดเร็วของราคาสินค้าโภคภัณฑ์และราคาน้ำมันที่มีต่อองค์ประกอบของอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน ซึ่ง กนง.ก็ได้ชี้แจงสาเหตุ แนวทางแก้ไข และระยะเวลาที่คาดว่าอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะกลับเข้าสู่ช่วงที่กำหนด ตามข้อตกลงร่วมกันระหว่าง กนง. และรัฐมนตรีคลัง

การปรับเป้าหมายมาเป็นอัตราเงินเฟ้อทั่วไป น่าจะช่วยสร้างความเข้าใจให้กับสาธารณชนได้มากขึ้น
ข้อเสนอที่จะปรับเป้าหมายเงินเฟ้อ จากอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมาเป็นอัตราเงินเฟ้อทั่วไป ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงของระดับราคาสินค้าทั่วไปที่ผู้บริโภคเผชิญอยู่ในขณะนั้นๆ คงจะทำให้การสื่อสารทิศทางการดำเนินนโยบายการเงินของ กนง.สามารถสร้างความเข้าใจได้มากขึ้น อีกทั้งยังเป็นการใช้บรรทัดฐานที่สอดคล้องกับธนาคารกลางในหลายประเทศที่ดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ซึ่งส่วนใหญ่ก็กำหนดอัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายเช่นกัน

การกำหนดกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อทั่วไปที่ร้อยละ 3.0 (เฉลี่ยรายปี และ +/- ร้อยละ 1.5) นับว่าค่อนข้างยืดหยุ่น และให้อำนาจการใช้วิจารณญาณของ กนง.มากขึ้น
เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคาสินค้าทั่วไป หรืออัตราเงินเฟ้อทั่วไป จะได้รับอิทธิพลจากปัจจัยด้านอุปทานที่มักเกิดขึ้นนอกเหนือการควบคุม อาทิ การปรับตัวของราคาน้ำมัน สินค้าเกษตร และสินค้าโภคภัณฑ์ อันทำให้อัตราเงินเฟ้อมีโอกาสปรับทิศรวดเร็วกว่าอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานโดยเปรียบเทียบ อย่างไรก็ดี ในเบื้องต้น ข้อเสนอการกำหนดกรอบที่ร้อยละ 3.0 เฉลี่ยรายปี และ +/0 ร้อยละ 1.5 หรือมีช่วงความเคลื่อนไหวที่ร้อยละ 1.5-4.5 ซึ่งกว้างขึ้นกว่ากรอบอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานปัจจุบันที่ร้อยละ 0.5-3.0 ก็นับว่าเป็นกรอบที่ยืดหยุ่นกว่าเดิม และทำให้ กนง.คงจำเป็นต้องใช้วิจารณญาณมากขึ้นในการตัดสินใจปรับเปลี่ยนทิศทางการดำเนินนโยบายการเงิน เพื่อดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน การกำหนดจุดยืนหรือค่ากลางที่ร้อยละ 3.0 ก็นับว่ามีความสอดคล้องกับปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศในระดับหนึ่ง เนื่องจากเป็นระดับที่ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยอัตราเงินเฟ้อทั่วไปตลอดระยะเวลาของการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อของไทยที่ประมาณร้อยละ 2.6  

อย่างไรก็ดี การประเมินว่าการปรับเปลี่ยนกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อจะมีความเหมาะสมกับการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจหรือไม่ คงจะต้องอาศัยการตรวจสอบสมดุลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคผ่านกลไกการกำกับดูแลเสถียรภาพด้านอื่นๆ ประกอบด้วย โดยแม้บัดนี้หรือในระยะสั้น ประเด็นด้านเสถียรภาพจะยังไม่ใช่สิ่งที่น่ากังวล (เพราะแม้รัฐบาลจะดำเนินนโยบายขาดดุลงบประมาณต่อเนื่อง แต่ระดับหนี้สาธารณะก็ยังไม่สูงเกินกรอบวินัยการคลัง อีกทั้งทุนสำรองระหว่างประเทศที่มีระดับสูงก็บ่งชี้ถึงเสถียรภาพด้านต่างประเทศที่ยังอยู่ในเกณฑ์ที่ดี นอกจากนี้ การเติบโตของสินเชื่อในภาคสถาบันการเงินก็ยังไม่ถึงกับเร่งขึ้นจนเกิดภาวะฟองสบู่) ดังนั้น การพิจารณาปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในปี 2555 ก็ดูเสมือนว่าน่าที่จะสามารถดำเนินการได้โดยไม่สร้างความเสี่ยงด้านเสถียรภาพต่อเศรษฐกิจในระยะสั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้สถานการณ์ที่เศรษฐกิจโลกมีความไม่แน่นอนเพิ่มมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม มองไปข้างหน้าในระยะกลางถึงยาว หากรัฐบาลยังคงเน้นการดำเนินนโยบายเชิงกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง อันจะสนับสนุนให้เกิดการหมุนเวียนของปริมาณเงินในระบบเพิ่มขึ้น กลไกการกำกับดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่สมดุล คงจะยังเป็นสิ่งที่มีความจำเป็น ซึ่งภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อใหม่ที่ยืดหยุ่นมากขึ้น ความท้าทายของการดำเนินนโยบายของทางการคงจะอยู่ที่การให้ความสำคัญกับการรักษากรอบวินัยทางการคลัง การดูแลการก่อหนี้ และการควบคุมภาวะฟองสบู่ในระบบเศรษฐกิจ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าเศรษฐกิจไทยจะมีสมดุลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน       

นัยต่อนโยบายการเงินในปี 2555
ท่ามกลางสถานการณ์ที่ความเสี่ยงด้านการขยายตัวทางเศรษฐกิจมีน้ำหนักชัดเจนมากขึ้น จากปัจจัยเศรษฐกิจในต่างประเทศ นำโดยการฟื้นตัวอย่างเชื่องช้าของเศรษฐกิจสหรัฐฯ และวิกฤตหนี้ที่ยืดเยื้อและอาจลุกลามในกลุ่มยุโรป ขณะที่ การปรับตัวขึ้นแรงของราคาน้ำมันและสินค้าโภคภัณฑ์ตลาดโลก ก็เผชิญข้อจำกัดมากขึ้น เมื่อประกอบกับแรงกดดันเงินเฟ้อในประเทศที่แม้อาจยังมีสูงอยู่โดยเฉพาะในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2554 ต่อเนื่องถึงไตรมาสแรกของปี 2555 อันเป็นผลจากการดำเนินหลายๆ มาตรการของภาครัฐ (ไม่ว่าจะเป็น โครงการรับจำนำข้าว การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ/ค่าตอบแทนข้าราชการ รวมถึงนโยบายด้านพลังงานจากการทยอยลอยตัวราคาก๊าซ NGV และ LPG ภาคขนส่ง และการทยอยเก็บเงินนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับน้ำมันบางประเภท) แต่ทว่า ความเป็นไปได้ที่ลดลงที่อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะเกินกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในช่วงที่เหลือของปี 2554 (หลังการเว้นเงินนำส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับน้ำมันเบนซินและดีเซล และราคาน้ำมันตลาดโลกที่อ่อนตัวลง) ผนวกกับการปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในปี 2555 ทำให้ศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่า ความจำเป็นที่ กนง.จะต้องปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายอีกในช่วงที่เหลือของปี 2554 และต่อเนื่องถึงปี 2555 อาจมีลดลง ขณะที่ การปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายอย่างต่อเนื่องของ กนง.ในช่วงที่ผ่านมา จนกระทั่งอัตราดอกเบี้ยนโยบายขยับขึ้นมาอยู่ที่ร้อยละ 3.50 ในปัจจุบัน ก็นับว่าเป็นระดับที่ค่อนข้างมีความสมดุลและเหมาะสมกับพื้นฐานเศรษฐกิจของประเทศในระดับหนึ่งแล้ว

โดยสรุป จากกระแสข่าวเบื้องต้นเมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2554 ที่คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มีการหารือร่วมกับรัฐมนตรีคลังเกี่ยวกับการปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อสำหรับการดำเนินนโยบายการเงินนั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ข้อเสนอที่จะปรับเป้าหมายมาเป็นอัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยรายปีที่ร้อยละ 3.0 (+/- ร้อยละ 1.5) ในปี 2555 จากปัจจุบันที่ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานที่ร้อยละ 0.5-3.0 เป็นเป้าหมาย น่าจะทำให้ กนง.มีความยืดหยุ่นและสามารถใช้วิจารณญาณในการปรับเปลี่ยนอัตราดอกเบี้ยนโยบายได้มากขึ้น เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของราคาสินค้าจากปัจจัยด้านอุปทานที่มักอยู่เหนือความควบคุม อาทิ ราคาน้ำมัน สินค้าเกษตร และสินค้าโภคภัณฑ์

อย่างไรก็ดี แม้ในระยะสั้น ประเด็นด้านเสถียรภาพจะยังไม่ใช่สิ่งที่น่ากังวล อันทำให้การพิจารณาปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในปี 2555 ดูเสมือนว่าน่าที่จะสามารถดำเนินการได้โดยไม่สร้างความเสี่ยงด้านเสถียรภาพต่อเศรษฐกิจในระยะสั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้สถานการณ์ที่เศรษฐกิจโลกมีความไม่แน่นอนเพิ่มมากขึ้น แต่มองไปในระยะกลางถึงยาว หากรัฐบาลยังคงเน้นการดำเนินนโยบายเชิงกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง อันจะสนับสนุนให้เกิดการหมุนเวียนของปริมาณเงินในระบบเพิ่มขึ้น กลไกการกำกับดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่สมดุล คงจะยังเป็นสิ่งที่มีความจำเป็น ซึ่งภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อใหม่ที่ยืดหยุ่นมากขึ้น ความท้าทายของการดำเนินนโยบายของทางการคงจะอยู่ที่การให้ความสำคัญกับการรักษากรอบวินัยทางการคลัง การดูแลการก่อหนี้ และการควบคุมภาวะฟองสบู่ในระบบเศรษฐกิจ เพื่อให้มั่นใจได้ว่าเศรษฐกิจไทยจะมีสมดุลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

สำหรับนัยต่อการดำเนินนโยบายการเงินในระยะถัดไปนั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า ด้วยน้ำหนักความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน ขณะเดียวกัน ความเป็นไปได้ที่ลดลงที่อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะเกินกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในช่วงที่เหลือของปี 2554 ผนวกกับการปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในปี 2555 คงจะทำให้ความจำเป็นที่ กนง.จะต้องปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายอีกในช่วงที่เหลือของปี 2554 และต่อเนื่องถึงปี 2555 มีลดลง หลังจากที่ กนง.ได้ปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายอย่างต่อเนื่องมาที่ระดับที่เป็นปกติมากขึ้นที่ร้อยละ 3.50 ในปัจจุบัน ทั้งนี้ คงจะต้องติดตามข้อสรุปสุดท้ายสำหรับการปรับกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อในปี 2555 ที่กระบวนการถัดจากนี้ จะมีการนำข้อตกลงร่วมระหว่าง กนง.และรัฐมนตรีคลังเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี และประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อไป