ร่างงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ 2555 ... ประเด็นสำคัญ และข้อสังเกต

 By : ศูนย์วิจัยกสิกรไทย

ศูนย์วิจัยกสิกรไทย : รายงานว่า ในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2554 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ได้รับหลักการร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 หลังจากใช้เวลาอภิปรายในวาระที่ 1 เป็นเวลา 2 วันระหว่างวันที่ 9-10 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ทั้งนี้ สืบเนื่องจากเมื่อวันที่ 18 ตุลาคม 2554 คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 ด้วยกรอบวงเงินรายจ่ายจำนวน 2.38 ล้านล้านบาท และเป็นงบประมาณขาดดุลจำนวน 4 แสนล้านบาท โดยความคืบหน้าจนถึงขณะนี้ ส.ส.ได้รับหลักการวาระแรกไปแล้วนั้น กระบวนการถัดจากนี้ที่บัญญัติไว้ตามรัฐธรรมนูญ ส.ส.ต้องพิจารณาร่างกฎหมายงบประมาณในวาระที่ 1, 2 และ 3 ให้แล้วเสร็จภายใน 105 วันหลังได้รับจากคณะรัฐมนตรี จากนั้น กระบวนการก็จะเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งกำหนดเวลาไว้ 20 วัน ก่อนที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย เพื่อประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมายต่อไป

โดยปกติ การบังคับใช้ของกฎหมายงบประมาณมักเกิดขึ้นทันการเริ่มปีงบประมาณใหม่ในเดือนตุลาคม แต่ในปี 2554 นี้ เนื่องจากมีการยุบสภาฯ ในช่วงเดือนพฤษภาคม มีการเลือกตั้งทั่วไปและจัดตั้งรัฐบาลใหม่ในช่วงเดือนกรกฎาคมและสิงหาคม จึงส่งผลให้กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายนี้จำเป็นต้องเลื่อนกำหนดเวลาออกไป จนทำให้การบังคับใช้อาจจะเกิดขึ้นในช่วงปลายเดือนมกราคมหรือต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2555

ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้สรุปกรอบรายจ่าย รายได้ และการขาดดุล ตามร่างกฎหมายในปีงบประมาณ 2555 พร้อมทั้งมีข้อสังเกตที่เกี่ยวข้องประเด็นด้านการคลัง ดังต่อไปนี้

กรอบโครงสร้างปีงบประมาณ 2555...ทั้งรายจ่ายและรายได้เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2554
ในเบื้องต้น ร่างกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาฯ ได้กำหนดกรอบรายจ่าย รายได้ และการขาดดุล ในปีงบประมาณ 2555 เปรียบเทียบกับกรอบในปีงบประมาณ 2554 (ที่รวมงบประมาณเพิ่มเติมหรืองบกลางปี) และตัวเลขจริงจากฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2554 (ตุลาคม 2553 – กันยายน 2554)

โดยเป็นที่น่าสังเกตว่า รายจ่ายที่สำคัญตามโครงสร้างงบประมาณปีงบประมาณ 2555 ทั้งรายจ่ายประจำ รายจ่ายลงทุน และโดยเฉพาะงบกลาง ได้กำหนดให้เพิ่มขึ้นในอัตราสูงจากปีงบประมาณ 2554 ซึ่งในงบกลางจำนวนประมาณ 4.2 แสนล้านบาทนั้น จะครอบคลุมรายการค่าใช้จ่ายในการเยียวยา ฟื้นฟู และป้องกันความเสียหายจากอุทกภัยอย่างบูรณาการ จำนวน 1.2 แสนล้านบาท รวมไปถึงรายการค่าใช้จ่ายในการปรับเพิ่มค่าครองชีพชั่วคราวให้กับข้าราชการ ประมาณ 1.28 หมื่นล้านบาท

การขาดดุลงบประมาณจริงในปีงบประมาณ 2555 อาจสูงกว่ากรอบที่วางไว้...จากรายได้ที่อาจจัดเก็บได้น้อยกว่าคาด หากสถานการณ์เศรษฐกิจโลกให้ภาพที่เลวร้ายกว่าที่ประเมิน
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า การประเมินกรอบรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2555 ไว้ที่ 1.98 ล้านล้านบาท ซึ่งเพิ่มขึ้น 11.9% จากกรอบปีงบประมาณก่อน และเพิ่มขึ้นประมาณ 4.6% จากรายได้ที่จัดเก็บได้จริงในปีงบประมาณ 2554 นั้น อาจเผชิญความท้าทายมากขึ้น ท่ามกลางสถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่ยังคงเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน (โดยเฉพาะจากวิกฤตการคลังที่เรื้อรังในยูโรโซน และการฟื้นตัวอย่างเชื่องช้าของเศรษฐกิจสหรัฐฯ) และผลจากภาวะอุทกภัยครั้งรุนแรงที่สร้างความสูญเสียต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจในประเทศ

ทั้งนี้ ต้องยอมรับว่า ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ที่เกิดขึ้น คงจะส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ภาษีของรัฐบาลโดยเฉพาะในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2554 ซึ่งเป็นช่วงไตรมาสแรกของปีงบประมาณ 2555 เนื่องจากผู้ประกอบการที่ประสบปัญหาต้องหยุดหรือชะลอการผลิต ขณะที่แรงงานบางส่วนก็อาจขาดรายได้ นอกจากนี้ ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ก็อาจได้รับผลกระทบทางอ้อมทั้งจากความเชื่อมั่นที่ถดถอยลงและความไม่สะดวกในการเดินทางหรือขนส่ง แม้ว่าการทยอยฟื้นฟูบูรณะความเสียหายภายใต้แผนการดำเนินงานของภาครัฐและเอกชนที่คงจะเกิดขึ้นหลังน้ำลด น่าจะทำให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลทยอยกลับสู่ภาวะที่เป็นปกติมากขึ้นในปี 2555 ก็ตาม

นอกจากนี้ เมื่อคำนึงถึงความผันผวนของเศรษฐกิจและตลาดการเงินโลกในช่วงปี 2555 ซึ่งอาจส่งผลกระทบทางลบต่อคำสั่งซื้อและยอดขายสินค้าของภาคธุรกิจส่งออก รวมถึงอาจมีผลกระทบต่อการบันทึกกำไรสุทธิของภาคธุรกิจเอกชนโดยรวมให้มีโอกาสต่ำกว่าเป้าหมายตามประมาณการของรัฐบาลที่ได้คำนึงถึงผลจากการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลลงจาก 30% ของกำไรสุทธิ มาที่ 23% ในปี 2555 ไปแล้วในระดับหนึ่ง (โดยรัฐบาลประเมินว่าอาจสูญเสียรายได้จากการปรับลดอัตราภาษีดังกล่าวราวกว่า 5 หมื่นล้านบาทในช่วงปีงบประมาณ 2555) นั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า หากปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจพัฒนาไปในทิศทางที่แย่กว่าคาด ก็คงจะส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ภาษีของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2555 ให้มีโอกาสที่อาจจะไม่สามารถทำได้ตามเป้าหมายที่วางไว้ ดังนั้น ภายใต้สถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่เลวร้าย อาจมีความเป็นไปได้ที่การขาดดุลงบประมาณในปีงบประมาณ 2555 จะมีระดับที่สูงกว่า 4 แสนล้านบาท ซึ่งในที่สุดก็อาจนำมาสู่การกู้ยืมในระบบของรัฐบาลที่สูงขึ้นกว่าเดิมได้

การใช้จ่ายของภาครัฐภายใต้โครงการต่างๆ...ไม่ได้มาจากรายจ่ายตามงบประมาณเพียงลำพัง
สืบเนื่องจากการดำเนินการตามแผนงานหรือโครงการต่างๆ นั้น รัฐบาลไม่ได้ใช้เพียงเม็ดเงินจากกรอบงบประมาณในแต่ละปีเท่านั้น แต่วงเงินยังมาจากแหล่งเงินทุนอื่นๆ ร่วมด้วย ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีโครงการรับจำนำข้าว วงเงินเบื้องต้นประมาณ 3-4 แสนล้านบาท ที่แม้ส่วนหนึ่งจะได้มีการกำหนดวงเงินเพื่อการบริหารจัดการโครงการไว้ในงบประมาณ (อยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์การยกระดับราคาสินค้าเกษตรและส่งเสริมให้ประชาชนเข้าถึงแหล่งทุน ด้วยงบประมาณรวม 9.2 หมื่นล้านบาท) แต่วงเงินส่วนสำคัญที่เหลือ จะมาจากความร่วมมือด้านสภาพคล่องหรือการให้วงเงินกู้สำหรับการรับจำนำข้าวโดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจอย่าง ธ.ก.ส.เป็นหลัก

และในระยะถัดไป ก็มีความเป็นไปได้ที่รัฐบาลจะยังคงเดินหน้าหลายๆ โครงการเพื่อกระตุ้นกำลังซื้อให้กับประชาชน อาทิ โครงการกองทุนหมู่บ้าน และ/หรือ การขยายเวลาการปรับลดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับน้ำมันบางประเภท (เพิ่มเติมจากกรอบเวลาที่กำหนดไว้เดิม) และ/หรือ การขยายเวลารับจำนำข้าว เป็นต้น ทั้งนี้ หากคำนึงถึงเม็ดเงินการใช้จ่ายภายใต้โครงการสำคัญของรัฐบาล คือ โครงการรับจำนำข้าว และโครงการกองทุนหมู่บ้าน ก็อาจกล่าวได้ว่า รัฐบาลจะมีการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณผ่านความร่วมมือของสถาบันการเงินเฉพาะกิจใน 2 โครงการนี้ คิดเป็นจำนวนเบื้องต้นราว 4-5 แสนล้านบาทแล้ว ซึ่งในกรณีนี้ยังไม่นับรวมการดำเนินการตามโครงการอื่นๆ รวมไปถึงการขอความร่วมมือสถาบันการเงินเฉพาะกิจในการปล่อยสินเชื่อเพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการและประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากภาวะอุทกภัย

ด้วยเหตุนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า การพิจารณาขนาดการใช้จ่ายของภาครัฐให้ได้อย่างครอบคลุม จึงจำเป็นต้องคำนึงถึงแผนงานหรือโครงการต่างๆ ที่รัฐบาลดำเนินการโดยอาศัยแหล่งเงินทุนอื่นๆ นอกเหนือจากงบประมาณร่วมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่กำลังเป็นจุดสนใจ ณ ขณะนี้ คือ แผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อป้องกันภัยพิบัติและเรียกฟื้นความเชื่อมั่นของนักลงทุน มูลค่าหลายแสนล้านบาท ซึ่งคงจะต้องติดตามรายละเอียดของแผนงาน วงเงินลงทุน ระยะเวลาดำเนินการ และการจัดหาแหล่งเงินทุน โดยคาดว่า วงเงินการใช้จ่ายคงจะมาจากหลายแหล่งเงินทุน ทั้งที่อยู่ในงบประมาณ และนอกงบประมาณ เช่น รายได้รัฐวิสาหกิจ การร่วมลงทุนจากภาคเอกชน เงินกู้จากทั้งในและต่างประเทศ และ/หรือ วงเงินพิเศษอย่างการออกพระราชกำหนด เป็นต้น แต่ไม่ว่าข้อสรุปจะออกมาในแนวทางใด การดำเนินการภายใต้โครงการลงทุนดังกล่าว นอกจากจะส่งผลในเชิงกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการใช้จ่ายของภาครัฐแล้ว คงจะส่งผลกระทบต่อภาวะสภาพคล่องในระบบอย่างยากจะหลีกเลี่ยง  

ประสิทธิภาพการใช้จ่ายของภาครัฐ และเสถียรภาพทางการคลัง...เป็นประเด็นที่ต้องติดตาม
นอกเหนือจากผลกระตุ้นเศรษฐกิจ และผลต่อภาวะสภาพคล่องแล้ว การดำเนินการตามแผนงานหรือโครงการต่างๆ ของรัฐบาล ยังคงมีประเด็นที่ต้องติดตาม คือ ประสิทธิภาพการใช้จ่าย และเสถียรภาพทางการคลัง ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยเห็นว่า เนื่องจากการดำเนินโครงการหลายๆ โครงการของรัฐบาล ไม่ได้มาจากวงเงินภายใต้กรอบงบประมาณเพียงลำพัง แต่ยังมาจากแหล่งเงินทุนอื่นๆ ด้วย ฉะนั้น การประเมินถึงประสิทธิภาพการใช้จ่ายของภาครัฐ จึงไม่ควรที่จะให้ความสำคัญอยู่ที่เพียงตัวเลขฐานะการคลังหรือการขาดดุลงบประมาณเท่านั้น แต่ควรจะติดตามผลการดำเนินงานภายใต้แหล่งเงินทุนอื่นๆ เหล่านั้นประกอบด้วย

อนึ่ง แม้ว่าการดำเนินการในหลายๆ โครงการที่พึ่งพิงเงินนอกงบประมาณ โดยทั่วไปมักจะเป็นการบริหารจัดการเพื่อให้โครงการสามารถบรรลุเป้าหมายและยุติบทบาทลงภายในกรอบเวลาที่กำหนด โดยมีแหล่งเงินได้ที่ทยอยกลับมาใช้คืนแหล่งเงินทุนที่ใช้ไปในระหว่างดำเนินโครงการ อาทิ ในกรณีที่รัฐบาลสามารถขายข้าวที่รับจำนำได้ ก็จะมีเงินมาใช้คืนเงินกู้ ธ.ก.ส. หรือแม้กระทั่งการลดเงินนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับน้ำมันบางประเภท ซึ่งแม้ในช่วงแรกอาจกระทบฐานะของกองทุน แต่เมื่อโครงการจบลง การทยอยเก็บเงินเข้ากองทุน ก็จะทำให้กองทุนได้รับเงินกลับคืนมา ส่งผลให้โดยสุทธิแล้ว จะไม่เกิดภาระทางการคลังสำหรับการจัดทำงบประมาณในอนาคต (ยกเว้นประสบผลขาดทุน) อย่างไรก็ดี การที่แต่ละโครงการมีรายละเอียดแผนการดำเนินงาน สถานะ และกรอบเวลาที่แตกต่างกัน รวมไปถึงความเป็นไปได้ที่โครงการนั้นๆ จะกลายมาเป็นภาระต่องบประมาณในอนาคตก็ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขที่แตกต่างกันด้วย จึงทำให้การประเมินถึงประสิทธิภาพทางการคลังจากการบริหารจัดการโครงการต่างๆ ของรัฐบาล ณ ขณะใดขณะหนึ่ง มีความซับซ้อน และขึ้นอยู่กับสมมติฐานหลายประการ  

เช่นเดียวกัน การประเมินเสถียรภาพทางการคลัง ก็ไม่ควรที่จะจำกัดขอบเขตอยู่ที่การให้น้ำหนักกับตัวชี้วัดเพียงประการเดียว อาทิ ระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ที่ถ้ามองจากในปัจจุบันที่อยู่ที่ 40.22% ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2554 ซึ่งยังนับว่าไม่สูงเมื่อเทียบกับกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% แต่หากคำนึงถึงภาระทางการคลังจากการดำเนินโครงการในเชิงกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านเงินนอกงบประมาณของภาครัฐร่วมด้วย ก็มีความเป็นไปได้ที่ระดับหนี้สาธารณะจะสูงกว่านั้นได้เช่นกัน ด้วยเหตุนี้ จึงควรให้ความสำคัญกับภาระทางการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นจากการดำเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐบาล เพื่อให้การประเมินเสถียรภาพทางการคลังของประเทศเป็นไปอย่างครอบคลุมมากที่สุด

ท้ายที่สุด แม้เมื่อมองไปในปี 2555 การรักษาแรงส่งทางเศรษฐกิจท่ามกลางปัจจัยเสี่ยงจากทั้งในและต่างประเทศ ผ่านการดำเนินนโยบายการเงินและการคลังที่ผ่อนคลาย จะเป็นความสำคัญอันดับต้นๆ และดูเสมือนว่าน่าจะสามารถดำเนินการได้โดยไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อประเด็นเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า การใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจโดยเฉพาะจากภาครัฐในโครงการต่างๆ ควรที่จะเป็นการพิจารณาดำเนินการด้วยความรอบคอบและก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดสำหรับทุกภาคส่วน โดยเน้นไปเพื่อการรักษาขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศเป็นหลัก ขณะเดียวกันก็ควรจะให้ความสำคัญกับภาระทางการคลังอย่างรอบด้านเพื่อหลีกเลี่ยงความเป็นไปได้ที่ผลของการดำเนินการตามโครงการเหล่านั้นจะกลายมาเป็นปัจจัยที่เพิ่มความเสี่ยงให้กับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะถัดไป

โดยสรุป ในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2554 สภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ได้รับหลักการร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 หลังจากใช้เวลาอภิปรายในวาระที่ 1 เป็นเวลา 2 วันระหว่างวันที่ 9-10 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ขณะที่ การเสร็จสิ้นกระบวนการและการบังคับใช้กฎหมายนี้น่าจะเกิดขึ้นในช่วงปลายเดือนมกราคมหรือต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2555 ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า ในกรณีที่เศรษฐกิจโลกให้ภาพที่เลวร้ายลงกว่าที่ประเมิน อาจมีความเป็นไปได้ที่การขาดดุลงบประมาณจริงในปีงบประมาณ 2555 จะสูงกว่า 4 แสนล้านบาทตามกรอบที่วางไว้ อันเป็นผลจากการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่อาจทำได้น้อยกว่าคาด ขณะที่ การใช้จ่ายของภาครัฐผ่านโครงการต่างๆ นอกจากงบประมาณแล้ว ยังมาจากแหล่งเงินทุนอื่นร่วมด้วย โดยที่สำคัญคงจะต้องติดตามแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อป้องกันภัยพิบัติและเรียกฟื้นความเชื่อมั่นของนักลงทุน มูลค่าหลายแสนล้านบาท ซึ่งนอกจากจะมีผลต่อภาวะเศรษฐกิจแล้ว คงจะส่งผลกระทบต่อภาวะสภาพคล่องในระบบอย่างยากจะหลีกเลี่ยง

นอกจากนี้ ประสิทธิภาพการใช้จ่ายของภาครัฐ และเสถียรภาพทางการคลัง เป็นอีกประเด็นที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด โดยนอกจากเครื่องชี้วัดอย่างการขาดดุลงบประมาณและระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีแล้ว ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า การประเมินภาพเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าว ยังต้องให้ความสำคัญกับผลของการดำเนินการตามโครงการภายใต้แหล่งเงินทุนต่างๆ ของรัฐบาล รวมไปถึงภาระทางการคลังที่เกี่ยวข้องด้วย และท้ายที่สุด แม้เมื่อมองไปในปี 2555 การรักษาแรงส่งทางเศรษฐกิจท่ามกลางปัจจัยเสี่ยงจากทั้งในและต่างประเทศ ผ่านการดำเนินนโยบายการเงินและการคลังที่ผ่อนคลาย จะเป็นความสำคัญอันดับต้นๆ และดูเสมือนว่าน่าจะสามารถดำเนินการได้โดยไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อประเด็นเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี การใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจโดยเฉพาะจากภาครัฐในโครงการต่างๆ ควรที่จะเป็นการพิจารณาดำเนินการด้วยความรอบคอบและก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดสำหรับทุกภาคส่วน โดยเน้นไปเพื่อการรักษาขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศเป็นสำคัญ